农村信用社不良贷款形成原因分析

⑴ 农村信用社现状、问题、原因

农村信用社现状：硬件设施滞后、人员素质偏低、服务手段跟不上、员工收入低、经营环境不利于信用社发展。
问题：
1、硬件设施：电子网络平台建设，国有极大银行、邮政部门早已实现全国联网，刷卡消费，信用社至今都局限于办理传统业务存、贷、结算。
2、人员素质：人员大部分是家属、子弟有裙带关系的人，造成业务素质偏低，人事关系复杂，有能耐的不一定受重视，有关系的一定是好岗位。
3、员工收入：干不干一样拿工资，干多干少不区别，很难调动员工的工作热情，跟谈不上创新进取啦!
4、经营环境：信用社以服务“三农”为己任，信用社处于农村前沿阵地受当地经济状况、信用观念等制约。

⑵ 农村信用社不良贷款成因和对策提纲

贷款期限可分为一年期以内的短期流动资金贷款和一年至三年期的中期流动资金贷款。
这是我给你找的银行贷款的一些相对知识，你浏览的看一下《小怎众》，也许对你有所帮助。
银行贷款要担保人，需要的手续如下：
（1）贷款对象为有完全民事行为能力的自然人。
（2）具有城镇常住户口或有效居留身份，即要求借款人有合法的身份。
（3）有稳定的职业和收入，信用良好，有偿还贷款本息的能力。
（4）对首付款的要求，银行间有些许差异。
（5）有贷款人认可的资产作抵押或质押，或有符合规定条件、具备代偿能力的单位或个人作为偿还贷款本息并承担连带责任的保证人。
（6）具有购房合同或协议。
（7）贷款人规定的其他条件。
最好不要选择没信用贷款公司。这类贷款一般都是那些没有保证的容易出事。

⑶ 不良贷款的现状分析

不良贷款是指借款人未能按原定的贷款协议按时偿还商业银行的贷款本息，或者已有迹象表明借款人不可能按原定的贷款协议按时偿还商业银行的贷款本息而形成的贷款。
我国曾经将不良贷款定义为呆账贷款、呆滞贷款和逾期贷款（即一逾两呆）的总和。我国自2002年全面实行贷款五级分类制度，该制度按照贷款的风险程度，将银行信贷资产分为五类：正常、关注、次级、可疑、损失。不良贷款主要指次级、可疑和损失类贷款。 三季度末商业银行不良贷款余额为4788亿元，不良贷款率为0.95%，较二季度的4564亿元和0.94%均有小幅上升。
分机构来看，2012年前三季度不良贷款数据显示，除大型商业银行不良贷款率保持下降外，股份制商业银行、城商行、农商行和外资行在这三个季度内的不良贷款率均保持上升。而包括大型商业银行在内的所有类别的银行机构不良贷款余额均保持上升。
具体分类来看，大型商业银行三季度不良贷款余额为3070亿元，不良贷款率为1%，股份制商业银行三季度不良贷款余额为743亿元，不良贷款率为0.7%，城市商业银行三季度不良贷款余额为424亿元，不良贷款率为0.85%，农村商业银行三季度不良贷款余额为487亿元，不良贷款率为1.65%，外资银行三季度不良贷款余额为63亿元，不良贷款率为0.62%。
不良贷款出现反弹等原因，导致拨备覆盖率有所降低。三季度拨备覆盖率由二季度的290.18%微降至289.97%。

⑷ 我国商业银行不良贷款形成原因及解决途径——以农行为例 谁能帮帮我

一.我国国有银行不良贷款的产生原因
银行不良资产产生的原因除了部分国有企业不能适应市场经济的要求，经营和财务管理遇到困难以外还可以分为外部经济环境和商业银行内部的因素。
第一.外部经济环境为不良信贷资产的产生提供了赖以生存的条件。
1.市场机制的不健全扭曲了政府、企业、民众的经济行为。在计划经济向市场经济转型的过程中，地方政府或多或少地充当了同国有商业银行信贷资金的调解人，过多干预银行事务，从而变相误导了银行的经营作为，扭曲了部分贷款的合理投和向。同时由于我国市场经济基础薄弱，市场机制不够健全，政府、企业和民众对商业银行经营行为商业化、贷款市场化、交易的诚信原则不能很好理解和贯彻，从而形成的经济、金融、法律、社会和民事环境，银行的权益受到伤害，不良贷款日积月累，积重难返。
2.一些国有企业资本金严重不足，银行贷款被用作铺底资金。企业在生产经营过程中需要占用的资金是不等量的，其最低额是企业必须经常占用，在需在资金最少的时候也不会空闲出来，这种最低限额的铺底资金，应该使用资本金，而不宜使用银行贷款，使用了贷款就无法归还。改革开放以来，财政安排的经济建设资金绝大部分用于基本建设方面，老企业需要增加的流动资金几乎完全依靠向银行贷款，甚至于有的新企业基本上是使用银行贷款建成的 。这就使得一些国有企业负债过高，大量银行贷款无法到期收回。
3.信用观念的扭曲。由于企业拖欠贷款的现象存在多年，而且大多数拖欠者都没有受到利益的损害，有些甚至还得到了好处，天长日久就使得人们的信用观念转变、扭曲、颠倒，加之少数地方政府和主管部门维护社会信用不力，默许一些国有企业把自己的损失转嫁给国有商业银行，而国有商业银行在一定程度上也存在不正确的观念，对贷款能否及时收回注意不够，对到期的贷款催收的工作也抓得不紧，这些都严重损害了银行的利益，致使银行的不良贷款加重。
第二.国有商业银行内部因素对不良贷款的增加和膨胀起到了推波助澜的作用。
1.贷款管理机制落后，自我约束力不够。近十几年来，国有商业银行的业务发展突飞猛进，但不容忽视的是，在贷款管理上存在着重数量规模，轻质量效益的粗放经营倾向，重贷轻管，重放轻收，跟踪不到位，约束力不够，特别是违规操作比较多。可以说贷款管理机制的落后、管理环节上的薄弱是不良贷款产生的一个根本原因。
2.贷款风险监测机制不健全。认为信贷管理重物不重人，缺乏对企业法人或经营主管的品质、素质和个性等方面的综合考虑：信贷风险监测制度不完备，限于风险贷款的统计工作，缺乏贷前、 贷中和贷后环节的风险评估，不能做到及时掌握贷款企业的资产、负债、盈亏情况的变化：预警机制没有建立，很大程度上不能有效监测信贷风险。
3. 防范和化解不良信贷资产，对国有商业银行来说是一项艰巨而又复杂的系统工程，必须眼睛向内，找准突破口，多管齐下，标本兼治，更新观念，把不良信贷资产提升到一种可挖掘利用资源的高度加以认识。
二.国有商业银行不良贷款的存在带来的后果
2006年外资银行在中国正式享受国民待遇，国有商业银行将面临外资银行的激烈竞争。如果不良贷款比例不降下来的话，银行的经营效益首先会受到严重的影响。不良贷款的贷款利息难以收回，银行还须支付储户存款的利息，另一方面，银行大量的资产沉淀在不良贷款上，银行资产的流动性大大地降低，影响银行的经营效益。随着银行商业化进程加快。银行的政府色彩将会越来越淡，银行要凭自身在社会上的信誉，靠银行的经营效益和服务质量来蠃得客户，如果不良贷款的比例高而效益下降，银行就会难以生存，将会在和外资银行的竞争中处于不利地位。
1.不良贷款的存在不利于银行业及国民经济的持续健康发展。银行发放贷款的资金主要来自存款，不良资产过多，许多贷款无法收回或不能按期收回，就有无法支付到期存款、发生存款支付危机的可能。我国商业银行现在存款支付没有发生问题是因为有多年来形成的良好信誉，加之有国家作为其强大后盾，能吸收到大量新的存款，可以利用新存款支付老存款。如果情况发生变化，某家银行的新存款减少，老存款的支付就可能出现困难。如果国有商业银行出现支付困难，则我国银行甚至于整个国民经济就可以出现动荡。
2.不良贷款的存在会助长企业互相拖欠贷款，使社会信用恶化。企业相互拖欠贷款和国有企业拖欠国有银行贷款，是当前社会信用恶化的两种主要表现，而且它们的根源是相通的、互为因果的。企业相互拖欠，销货企业不能及时收回销货款，归还银行到期贷款，银行的不良资产就会增加。反之，银行不良资产增加，等于接受了被拖欠企业转嫁过来的损失，减轻对企业催收贷款的促进和推动力度，等于银行放纵和助长了企业相互拖欠贷款。因此，只有采取坚决措施解决企业拖欠银行贷款问题，才能促进和推动企业间清理贷款拖欠，使整个社会信用状况得到了改善。
3.不良贷款的存在损害了银行和经济的发展。经济要加快发展，必须要有相应的信贷支持。如果银行的不良资产越来越多，则银行不仅要用于贷款的资金减少，而且不敢放手发放信贷，从而对经济发展造成不利的影响。银行不良资产的增加，对银行业务的发展危害也很大。一些国有企业信用状况不好，主要表现为对国有企业和国有银行不守信用，而对外资银行却是守信的。加入WTO后，我国同外资银行的竞争加剧，外资银行必然千方百计地同我国商业银行争业务。如不采取有效措施，整顿国有银行同国有企业的借贷关系，彻底消除企业拖欠银行贷款的 现象，则我国商业银行将会在竞争中处于不利地位。
4.不良贷款的存在使银行改革无法进一步深入。我国商业银行改革的方向是四家国有商业银行逐步实现股份制，已实行股份制并具备上市条件的其他商业银行逐步实行股票上市。实行股份制和股票上市需要增加透明度，公开资产负债和财务状况，达到有关标准。如果不能把不良资产降下来，就达不到上市标准，就不可能上市，即使上市了，股票的出售也将成为问题，这就会推迟我国银行业的改革进程。
加入世界贸易组织后，银行业的竞争更加激烈。为了迎接竞争，把我国商业银行建设成世界一流的银行，就必须采取坚决措施，解决商业银行特别是国有商业银行不良资产过多的问题，如不尽快解决，将带来一系列严重后果。

三.运作盘活不良贷款的方式方法
要充分应用市场和法律手段，采取多种形式消化不良资产，通过落实债权，建立不良资产垡回收责任制，依法处置贷款抵押品及垡企业资产，出售债权或更换债务人，资产证券化，减免贷款本息及核销等方式，盘活不良资产。
1.银行自身成立专门机构或指定专人催收，加大对不良资产的冲销力度。银行应成立专门机构，调集专人催收，对主动想办法归还拖欠贷款的企业，应积极给予其所需的新的贷款的支持，以鼓励形成良好的社会信用风气。对已无收回可能的不良资产，用各种方法冲销，适当提取呆帐准备金，增大冲销力度。
2.国有企业可实行股份制改革。国有企业银实行股份制的改革，建立适应市场经济需要的企业经营机制，公开发行股票在，用所得资金冲销不良资产，偿还银行贷款，还可以使企业增加资本金，降低负债率。
3.在企业、银行界和全社会开展遵守信用的学习和教育活动。应 采取有效措施，使破坏信用的企业借不到款，打击逃债赖债，破坏信用的行为。对情节严重的逃债赖债行为，依法办理，并形成声势，给意欲破坏信用者以震慑。
4.国有商业银行应逐步实行股份制。国有商业银行应变成真正经营货币的企业，实行自主经营，不再承担政策性贷款的业务，实行政企分开，建立健全股东监督制度，以提高新增贷款的质量。
5.对不良贷款进行分层处理，对现有的不良资产不能简单粗放地处理，而要细化分类，对不同类型、不同等级的不良资产在采取措施时要因地制宜，找准突破口，
6.调整信贷结构，对不良资产增加审查环节。对不良贷款单纯地围追堵截，终究是亡羊补牢的措施，应增大对新增贷款客户的营销、评估、预警、审批、贷后管理。回收监测、中间业务服务等各个环节的管理，确保注入的贷款是安全、有效的。
7.建立激励约束机制，约束人的行为。权力和责任永远是相伴相随的，构建讲效果和节约的市场经济的贷款营销理念，责任到人，逐级考核，合理奖惩。建立和完善信贷经营管理体制，形成审批。经营。风险控制相互制约，权、责、利相结合，分级管理。分级经营的新型信贷经营管理体制，实行审批个人负责制，使权责统一。

四.借鉴美国如何处理银行不良资产的方法
我国商业银行大量不良资产的存大大增加了我国的金融风险，因此探索处理商业银行不良资产的有效方法，对于尽快处理我国商业银行的不良资产具有非常重大的现实意义。
1.美国政府机构处理商业银行不良资产采取的措施。面对日益深化的银行业危机，美国政府部门采取了包括收购和接管、存款清偿以及营业银行救援三种方式。美国政府依靠公开拍卖和暗盘竞标的方式 ，将其接管的大批破产商业银行的资产(贷款和不动产)出售给了民间企业，并与民间投资者共同组成合资公司，美国政府作为有限公司的合资者，以其所持有的破产金融机构的资产作为股本投入，并负责安排融资：民间投资者则作为一般合资人注入现金股本，并提供资产管理服务。另外美国政府还通过签订资产管理合同和资产证券化的方式，成功地处置了商业银行的大量不良资产。
2.美国商业银行处理不良资产的措施。在银行业危机中，美国一些大银行内部也产生了大量不良资产问题，它们依靠自身的力量解决了这些不良资产，摆脱了困境。
提取坏帐准备金。坏帐准备金的足额提取增强了银行消除贷款损失和抵御风险的能力。
调整债权结构。根据贷款出现的问题的原因和程度，银行与债权人重新协议商业银行贷款条件，或减免利息，或延长贷款期限，或追加担保和资产抵押，以尽量增加项目的潜在价值，提高商业银行的优先清偿地位。
通过法律手段。商业银行通过法律手段，取得贷款抵押物的所有权，并以资产拍卖收入偿付贷款损失。
好银行加坏银行模式。将母银行的不良资产按公平市价连同已经分配好的储备一并转让给一家单独成立的子公司，母银行由于转让了不良资产而成为资产优良、资产充足的好银行，而子公司由于接受了不良资产而成为坏银行。
3.美国处理不良资产的经验对我国的启示。首先是政府机构的主导作用。美国机构从全国性和制度性的角度出发，在处理商业银行不良资产的过程中发挥了主导作用，加快了处理商业银行不良资产的步伐，大大减弱了银行倒闭给社会经济带来的动荡。改善了银行的经营环境，增强了银行处理不良资产的能力。
其次是建立了完备的法律体系，为迅速处理商业银行不良资产提供了法律上的支持和保障。
再次是及时地解决。面以严重的银行业危机，美国政府采取措施，及时对商业银行进行解决，处理得及时，效果明显，还创造出新的处理措施使不良资产得到很好的解决。
这些富于创新的措施和手段为商业银行不良资产的处理提供了新的思路和市场，在追求不良资产处理速度的同时，又能最大限度地节约成本，对于新的措施可以对我国处理不良资产的措施带来一些新的方向和解决途径。

⑸ 农村信用社改革存在的问题，问题的成因，解决对策

近几年来，农村信用社改革试点工作取得了明显的成效：管理体制初步建立、产权制度改革取得阶段性成果、服务“三农”方向进一步明确、资产质量和经营状况得到好转。但是，我们必须清醒地看到：农村信用社在产权关系、法人治理、经营机制、管理体制等方面仍然存在着一些问题，这些问题严重制约着农村信用社改革发展。因此，正视这些问题，认真分析成因，制定切实可行的对策措施，在当前显得尤为重要。

一、农村信用社改革发展中存在的问题

（一）产权关系仍需进一步明晰

多年以来，农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善，管理责任不落实，成为制约农村信用社发展的一个核心问题。以法人为单位改革农村信用社产权制度，关键就是要农村信用社作为一个市场主体，实现“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”这一目标。这就要求股东在依照法律规定的范围内以自己的出资额来清偿债务，股东享有所出资产的收益权，企业由出资人或其雇用的经理人员来经营。按照市场经济理论，产生这种效应的前提是生产要素的市场化流动、组合，而非政府行政主导。农村信用社由于历史原因，使其自建社以来的所有改革均是政府行政主导的结果，社员投入资本的增多并不意味真正获得更多的表决权和管理权，使社员没有增加股本金份额的动力。目前，股本金补充仍处于被动引导而非主动增资的局面，导致农村信用社股本金经过多次的清产核资和改革规范都难以达到真正意义上的股权意义，这种非真正意义上的“股权”成为制约农村信用社改革发展的关键问题。

（二）法人治理结构不完善

农村信用社在由合作社转向现代金融企业制度过程中，现有的法人治理结构不符合或不完全符合现代企业制度的要求，还没有建立起决策、执行、监督之间的相互制衡机制，激励和约束也没有得到很好的匹配。具体表现为：决策机构、执行机构、监督机构各自的职责分工尚未明确，现有的许多规定在实际操作中难以执行，决策权、执行权、监督权在实际工作中没有得到有效分离，股东会和理事会很难对信用社法人代表实施有效的监督和制约，“一长独大”的现象仍然严重。

（三）经营机制僵化和内控乏力

由于长期受“官办”思想和国有商业银行管理模式的影响，农村信用社在管理上形成了“铁工资”、“铁饭碗”、“铁交椅”的痼疾，难以实行有效的正向激励制度，相当一部分农村信用社处于粗放经营状态，员工素质普遍偏低，与其他银行业金融机构相比存在着较大的差距，在同业竞争中处于劣势。在内控管理上存在着制度不健全、制度执行力差、风险控制力弱等问题。

（四）历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在金融风险仍然很大
为了明晰产权关系，真正转换农村信用社的经营机制，国家对试点地区的农村信用社不仅发行了专项央行票据，置换了部分不良资产，弥补或部分弥补了历年亏损挂账，减免了税收，希望达到“花钱买机制”的目的。应该说，这些扶持政策的贯彻落实，对于化解农村信用社的历史包袱，改善资产质量，提高盈利能力发挥了巨大的促进作用。但是，我们必须清醒地认识到，农村信用社一些深层次矛盾和问题并未得到根本解决，风险状况也没有得到根本改善，今后改革发展的问题仍然不少。这主要表现在：农村信用社票据兑付条件“门槛”较高，“出门”困难，即使票据兑付后历史包袱仍然较重，不良贷款总量仍然很大，而且还有许多潜在不良资产没有反映出来；人均利润、资产利润率等指标较小而亏损面、亏损额仍然较大；拨备严重不足，抗风险能力尚未得到明显增强；农村信用社股金虽然增加很多，但是不少股金在本质上仍然是存款化股金，基础很不稳固；农村信用社在提足各项风险拨备后实际资本充足率仍然很低；内控制度很不健全，案件时常发生，潜在风险不容乐观。

（五）管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确

经过改革，农村信用社管理体制发生了重大变化。按照国务院关于“农村信用社的管理交由地方政府负责”的要求，由省级人民政府全面承担对辖内农村信用社的管理和风险处置责任，形成了“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制。但是这一新的监督管理框架在实际操作中还存在着一些问题，主要表现在：省级政府依法管理的职责范围没有具体划分，造成职责定位模糊、职责边界不清，政企难以分开；省级联社受省级人民政府和基层联社双重授权管理（即省级政府授权省级联社对农村信用社进行行业管理，社员单位授权省级联社对农村信用社进行自律管理）缺乏法律依据，且多重授权管理对基层联社违规违制行为缺乏约束力，多级法人体制在一定程度上造成分散决策、低层次决策。同时，金融监管与行业管理、行业管理与自主经营、依法管理与自律管理等方面的具体内涵还不清晰，各自的职权和责任还有待明确，职能交叉、责任不清的现象还在一定范围内存在。

二、成因分析

解决农村信用社在产权关系、法人治理、经营机制、历史包袱、管理体制等方面的问题是农村信用社今后改革和发展仍需努力的方向。总的来说，这些问题是在我国经济体制改革过程中出现的，是由传统的计划经济向市场经济转轨过程中产生的。

（一）股权分散和经营亏损是农村信用社产权关系难以真正清晰的重要原因
按照2003年和2004年的农村信用社改革方案，构建新的产权关系，按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，因地制宜进行股份制、股份合作制和进一步完善合作制的产权改革，构建法人机构新的产权形式和组织模式。一是提高入股起点金额。根据不同地区经济发展水平和农民收入的实际状况，因地制宜确定入股金额。二是拓宽入股范围。以农村信用社原有社员为基础，广泛吸收辖区内农民、个体工商户、企业法人和其他经济组织入股。三是积极探索建立新的股权结构。但在实际运作中，尚存在着以下问题：首先，重新认定股东和吸收新的股东后，信用社的股东人数有所下降，人均股本有所提高；企业股东数量少，但所持股份很多。但总的来说，股权结构仍较为分散，股东对信用社的监督成本过于昂贵，分散的小股东往往缺乏关心和监督农村信用社的激励。其次，政策制定者在引进大股东后，希望大股东能够对农村信用社切实起到监督制约的作用。但在信用社经营机制未转换，又存在大量亏损的情况下，农户和个体工商户是不愿意投资入股的。如果入了股，其目的也只可能有两个：获得贷款服务和获得比存款更高的利率回报。在大量亏损情况下，股东又要获得更高的利润回报，这只能说他们关注的是信用社短期利益，而不是信用社的长远利益，更不会对管理层有什么监督了。第三，由于农户和个体工商户不愿意加入亏损的信用社，而亏损信用社为达到专项央行票据发行及兑付条件，采取分配任务、存款股金化等办法募集股金，造成亏损信用社存款化股金较多。因此，其股权结构的变化未必会引起法人治理结构的实质变化。

（二）股东会的先天缺陷是法人治理结构仍然不完善的根本原因

由于股权分散等原因，造成了股东会的先天缺陷。表现在小额股东“搭便车”倾向严重，对农村信用社经营管理缺乏责任，从而造成出资人在信用社治理结构中处于虚置状态，不能发挥作用。由于股东会的先天缺陷，农村信用社出现了“外部人”控制问题和“内部人”控制问题以及“外部人”内部化问题。这三个问题的存在和发展，使得农村信用社难以建立决策、执行、监督相制衡的机制，造成农村信用社的法人治理结构难以完善。这里的“外部人”控制是指“外部人”（如基层政府）利用直接或间接的权利影响农村信用社领导人作出不一定符合经营原则的决策。“内部人”控制是指农村信用社的管理人员在信用社的资产使用、处理和收益的分配等方面作出违背股东利益行为的现象。“外部人”内部化就是与农村信用社相关但不在农村信用社经营者行列的“外部人”通过实施一定权利而能直接或间接地从企业中获得收益，从而与经营者串谋的现象。这三种现象都会使农村信用社的法人治理结构无法完善。

（三）治理结构不完善是农村信用社经营机制难以转换的主要原因

法人治理结构不完善，使得农村信用社不能按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”原则来建立健全激励和约束机制。在这种情况下，劳动用工、干部任用、绩效考核和薪酬确定等制度僵化，不能与现代企业的经营机制相适应，影响了农村信用社的进一步发展。

（四）传统体制惯性是农村信用社内控制度不健全的直接原因
首先，表现在决策权、执行权、监督权相互制衡、有效分离的法人治理结构尚未真正建立，有其“形”而无其“神”。其次，表现在制度建设步伐落后。自1996年行社脱钩以后，信用社内控制度没有象商业银行一样自成体系，在人事政工、劳动工资、审计监察等方面的内控建设上还存有盲点，有些甚至仍在沿用原农业银行有关规章制度和管理模式，导致一些制度与信用社的管理实际脱节；一些新业务的管理制度跟不上，无法适应业务发展的需要。第三，内控制度执行不力。对已出台的制度真正落实的少。这些问题的成因主要是传统的、不适应发展形势的习惯方式在农村信用社从业人员的思想上、行动上还未根除，新的思维方式、行为方式还未真正建立和完善。

（五）担负政策性金融任务是造成农村信用社历史包袱沉重等问题的关键原因
农村信用社作为企业，只有走市场化、商业化道路才能使自己生存和发展，但同时农村信用社又要执行国家的金融支农政策，这种政策性金融任务使农村信用社违背市场操作规律去发放贷款，造成信用社资产质量低下、亏损严重、历史包袱沉重等问题，主要表现在以下三个方面：一是由于行政干预、指令性贷款造成贷款损失。如八十年代支持乡镇企业贷款等。二是体制转换过程中产生的新呆账。主要是：行社脱钩时农业银行向农村信用社划转的呆帐、合作基金会撤销带进来的呆账和保值储蓄贴息支出三个包袱。三是由于担负的政策性金融任务而使借款人认为农村信用社贷款是“不用白不用”的财政资金，造成信用社不良贷款的增加。在本次改革中，国家对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保值贴息给予补贴，解除了这一历史包袱；对于农村信用社的历年挂帐亏损和实际资产损失方面，人民银行按照2002年年底实际资不抵债数额的50%，以安排专项再贷款和发行专项中央银行票据来给予农村信用社资金支持，减轻农村信用社的历史负担；还通过税收减免、允许信用社贷款利率灵活浮动的政策，增加农村信用社的盈利能力，进一步减轻农村信用社的历史负担。但是，中央对农村信用社实际资不抵债额的计算基数是按照信用社2002年的财务报表数确定的，由于较多的信用社受短期利益冲动等方面的因素，造成报表反映失真，因而尚有很大一部分资不抵债额未能获得专项再贷款或专项央行票据，农村信用社历史包袱尚未真正化解。

（六）省级信用联社职能定位不清是农村信用社管理体制不顺的重要原因

按照有关规定，省级人民政府全面承担对当地农村信用社的管理和风险处置责任，在省级人民政府对农村信用社的管理职责中，省级人民政府要按照国家有关要求，结合本地实际，对当地农村信用社改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进行研究决策，并通过省级联社实现对当地农村信用社的管理、指导、协调和服务。省级联社对指导、督促辖内农村信用社完善内控制度和经营机制负主要责任。同时，省级联社既是农村合作金融机构发起设立、受农村合作金融机构委托对其实施行业自律管理的联合体，又是可以经营部分资金业务、清算业务的独立的金融企业法人。因此，省级联社是集政府行政管理、行业自律管理和金融企业“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束”三种职能于一身的机构组织，其体制设计使省级联社难以“政企分开”、“职责明确”。

三、对策措施

（一）进一步明晰产权结构
由于股份制在促进产权明晰、强化约束机制、完善法人治理结构、提高资本聚集能力等方面具有其他产权形式所不具备的优越性，因此，银监会在2006年2月底召开的“全国农村信用社工作会”上把农村信用社改革方向定位为：坚持市场化、商业化取向，争取用5-10年时间分期分批逐步过渡到符合现代金融企业要求、有特色的社区性农村银行机构。按照这一改革定位，农村信用社应围绕股份制社区银行来进一步明晰产权结构，以适应改革发展的需要。当前，一是要培养市场机制。由于目前我国经济金融处于转轨时期，还不具备完善的农村经济金融市场体系，因此，要使农村信用社改革取得成功，就要求各级政府大力培育和发展与市场有关的机制，如制定经济金融法规、促进生产要素的市场化组合等。对农村信用社而言，就是要不断深化市场机制的利用，减少政府干预，在生产要素市场化组合的基础上，建立明晰的产权关系。二是建立农村信用社补充资本金机制。制定符合农村信用社实际的资本充足率管理规章制度和资本金管理机制，完善信用风险和市场风险的识别、计量和报告程序，定期或不定期评估资本金结构的合理性和资本充足率水平。三是创新资本金补充渠道。鉴于目前农村信用社盈利水平有限，不能吸收外资和上市筹资，国家又不能对农村信用社直接注资的客观实际，国家应允许农村信用社发行次级债券。这样，既能减轻农村信用社股金分红的财务压力，又能优化资本金结构，扩大投资农村信用社的范围。四是积极引进战略投资者。在经济较发达、信用社实力较强的地区，可将当地的优质民营企业、合格的国内投资机构、合格的境外金融机构引进为农村信用社的战略投资者，这样不仅可以有效解决增资扩股的难题、规范增资扩股行为，而且可以改善农村信用社资本结构，解决“内部人”控制问题，加速农村信用社改革进程。在实施中，应适当提高战略投资者持股比例上限。建议监管部门比照《境外金融机构入股中资金融机构管理办法》的有关规定，将国内战略投资者向信用社入股的比例定为“不得超过农村信用社总股本的20%”。五是增大经营者持股份额。经营者所持股份的增加，有利于对经营者的激励，使经营者的收入与资本所得挂钩，从而使经营者与股东利益趋于一致。六是根据入股金额实施差别优惠政策。按照不同的入股金额，在贷款方式、贷款金额、贷款利率、办理程序和时限等方面对股东体现差别优惠服务。

（二）完善法人治理结构
完善法人治理结构是深化农村信用社改革的重要环节，也是建立现代企业制度的基础。一是要建立和完善“三会”制度。严格实行决策权、经营权、监督权分离，形成各司其职、分工协作、相互制约、真正发挥作用的新型法人治理结构。二是规范操作机制。积极探索建立理事会经营决策机制，充分发挥高级管理层和内设专业委员会在经营管理中的作用；要把经营班子深化为经营执行机构；要把监事会深化为经营监督机构，积极探索在联社高级管理层下设置专职合规部门，对遵守法律法规、监管规章、行业管理准则和内部管理制度的情况进行监督和评价。三是引入独立理事参与农村信用社管理。独立理事既不是农村信用社的股东理事，也不是农村信用社的经理理事，是从农村信用社外部产生，不是农村信用社的直接利益相关者。独立理事依照法定程序由农村信用社股东大会聘任，独立依法行权，并承担相应的法律责任。独立理事以客观公正的立场参与理事会决策，有助于农村信用社决策的科学有效，有效制衡经理理事或执行理事的决策立场，保证决策的专家性。

（三）转换内部经营机制

一是按照“授权经营、分级考核”的原则，合理设定各项管理和业务工作权责。二是实行全员劳动合同制，推行全员考核、竞争上岗、岗位轮换等用工制度，形成能上能下、能进能出、优胜劣态的用人机制；要精简机构、压缩人员，有效治理农村信用社职工总量过大、结构不合理，分布不均衡问题。三是改革分配制度，全面推行绩效挂钩的工资分配制度。加大考核力度，根据岗位责任的大小、工作质量的高低、经营业绩的好坏和所作贡献的多少拉开收入差距，充分调动全体员工的工作积极性。四是要改进管理人员的选拔办法和选拔方式，推行竞聘上岗、择优选用的方式，加大交流力度，防范管理人员的道德风险。五是遵循“精简、高效”原则，分类实施“定岗、定员、定编”制度。通过明确职责和任务，解决有人无事干和有事无人干的问题，解决农村信用社经营管理中长期存在的无人承担失职、渎职责任，无人弥补经营损失等问题。
（四）全面加强内控建设

一是树立正确的内控观念。要加强“合规文化”建设，使全体员工在思想上、行动上摒弃传统体制惯性，树立理性、稳健、审慎的管理理念；要坚持“制度先行”的原则，在全体员工中推行诚信与正直的职业操守和价值观念，统一思想，形成合力。二是健全内控制度。要通过深化改革建立健全农村信用社的机构控制、岗位控制、程序控制和业务操作程序与授权授信的规章制度，制定风险防范责任制和防范措施。三是创新内控方法。通过管理体制和岗位职责的调整，实现内控的组织控制要求，使不相容职务彻底分离。四是明确业务流程，实现内控中的同步控制要求，如双重控制、账款分开、换人复核、双线核对、日清月结、贷款“三查”等。五是明确职责和权限，实现内控的授权控制要求。理清授权事项，明确授权的责任和审批程序，建立检查制度等。六是严格规范操作，实现内控的实物保护控制要求。如对现金及其他有价证券严格执行双人守库、双人押运、双人管库、交接登记、相互监督约束、定期盘点等。七是建立员工管理的制约机制和优胜劣汰机制，实现内控中对人的控制要求。严格执行辞退制度、竞聘制度、用人失察责任追究制度以及干部交流、轮岗、回避、休假稽核制度等。严格稽核监督和合规管理，实现内控的监控职能，并引入客观评价体系。

（五）加大金融创新力度
一是创新经营理念。克服传统思维、定势思维和顺向思维的障碍，树立效益意识、市场意识、服务意识。二是创新金融技术。建立起以省为单位的大集中网络电子平台，在此基础上实现全国范围的大联网。三是创新金融产品。按照“以市场为导向，以客户为中心”的原则，加强对中小企业和个人金融业务的创新，大力推进中间产品创新。四是创新服务方式。建立“个人贷款服务中心”和“个人投资理财服务中心”，提供“一站式”服务；推进信用共同体建设，构建以利益共同体为支撑的联保服务体系；按照“社区银行”、“零售银行”品牌战略，合理布局网点，完善业务功能，健全个人业务优质服务体系，打造标准化和精品化网点，提升形象。

（六）加大政策扶持力度

一是比照国家对国有商业银行财政注资和不良贷款剥离的方式，降低专项央行票据兑付“门槛”。同时，2002年底实际资不抵债额应以权威中介机构在清产核资后的确认数为准，而不以农村信用社报表数为准，以体现政策公允性原则。二是对贫困地区农村信用社发放的农业贷款给予一定比例的财政专项补贴。三是对贫困地区农村信用社的税收减免扶持政策再延长10-15年。四是取消对农村信用社的经营限制政策，帮助拓展优良客户市场。五是妥善解决行政机关、公职人员向农村信用社承贷、担保及私贷公用形成的不良贷款等问题，化解历史包袱。六是切实解决接受农村合作基金会的遗留问题和对已关闭城市信用社的债权问题，保全农村信用社资产。七是地方政府要切实改善信用环境，出台保护农村信用社合法权益、降低农村信用社维权成本的相关办法，以增强农村信用社支持“三农”和县域经济发展的积极性。

（七）完善省级管理体制

为解决现行省级联社职责定位不准、管理体制不顺的问题，增强农村信用社抗风险能力，提高决策层次和决策水平，实施有效管理，应在现行体制下，先将县级联社建成统一法人、合作银行和商业银行，再用3-5年的时间建成全省统一合作银行或商业银行。这样，既有利于加强行业管理，形成较为完善的风险防范体系，又有利于完善业务功能，加快金融创新步伐，增强信用社市场竞争能力，使农村信用社在社会主义新农村建设中发挥更加积极的作用